泰安一对一：立法保障学前教育普及普惠安全优质发展

泰安一对一习近平总书记指出：“教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径，是民族振兴、社会进步的重要基石，是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业。”学前教育立法，事关国计民生。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分考虑国家加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育的总体要求，准确定位了《学前教育法》的立法宗旨，是日前公开征求意见的《学前教育法草案（征求意见稿）》的一大亮点，非常关键。

    我国的学前教育“是学校教育制度的起始阶段，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业”。基于这一总体定位，《草案》明确提出“保障适龄儿童接受学前教育的权利，促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，规范学前教育实施，提高全民素质”，这既是对立法目的的概括，也是对立法宗旨的集中表述。要实现这一点，《学前教育法》立法和实施中必须坚持一些重要原则。

    必须坚持公益普惠基本方向

    在整个教育体系中，学前教育比其他各级教育具有更强的基础性、全局性和先导性作用，对人一生的学习和发展具有深刻和全面的影响。因而学前教育的公平，是重要的教育公平和社会公平。必须保障不分适龄儿童及其父母民族、种族、性别、户籍、职业、财产、教育程度和宗教信仰，都依法平等享有接受学前教育的权利。

    也就是说，学前教育从整体上讲属于基本公共服务范畴，泰安一对一不是一般商品，也不遵循市场交换的一般规则。接受学前教育，包括接受优质学前教育的权利，不能只是少数人的专利，也不因金钱、权力、社会阶层等因素而改变。只有坚守了这一点，社会阶层才可能不被固化，贫困的代际传递才可能被打破。

    所以，突出学前教育的公益事业属性，让学前教育的阳光普照每一个适龄儿童，是学前教育事业发展的不变追求。当然，我们这里说的普惠，是“普及普惠安全优质”中的相互支持、不可或缺的一环，绝不是低水平；是“促进儿童德智体美劳全面发展，为培养担当民族复兴大任的时代新人奠定基础”，而不是培养所谓小贵族、新贵族。

    政府必须肩负发展学前教育主要责任

    坚持政府主导，落实政府责任，是学前教育健康发展的基本保障，也是由我国的基本制度、基本国情决定的。

    一是举办的责任。坚持以政府举办为主，让公办园在履行学前教育公平责任中扮演主要角色。从本质上讲，这不是公办多一点、还是民办多一点的问题，而是“小切口，大民生”，体现的是立党为公、执政为民的精神，是人民政府履职尽责的本分。

    二是规划及实施的责任。以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，构建覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务体系，公平配置教育资源，努力保障所有适龄幼儿受教育的权利。

    三是保障困难群体的责任。建立学前教育资助制度，为经济困难家庭儿童接受普惠性学前教育提供资助，保证孤儿、事实无人抚养儿童、特困人员中的儿童、家庭经济困难的残疾儿童接受免费学前教育，为特殊需要幼儿提供特别支持。

    四是监管的责任。完善监管政策，充实监管力量，强化事前、事中和事后监管的执行，保障程序公正、办园规范、安全合规、质量合格。

    公共财政必须分担学前教育成本

    学前教育实行成本分担、公共财政承担主要责任，泰安一对一是世界主要国家的基本共识和主要做法，也是将普及普惠落到实处的基本要求。从整体上看，需要建立政府投入为主、家庭合理负担，其他多渠道筹措经费的机制，明确政府的主要投入责任。从运作机制上看，各地应当以提供普惠性学前教育服务为标准，科学核定本行政区域内幼儿园的生均教育成本，合理确定家庭分担比例，其余部分全额纳入财政预算保障。从财政保障上看，应建立起国务院和地方各级人民政府根据职责共同承担学前教育成本的机制。我国义务教育所创造的依据不同地区的实际情况、“分项目、按比例”落实基本经费的经验，值得学前教育根据实际借鉴和完善。

    必须建立一支高素质幼师队伍

    教育大计，教师为本。幼儿园教师队伍建设的法律保障，是学前教育立法的重中之重。一是在全社会营造尊重幼儿园教师的氛围。幼儿园教师是教师队伍的重要组成部分，学前教育应该有自己特色的“师道尊严”，全社会应当有符合学前教育特点的尊师重教。二是建立一支专业化的幼儿园教师队伍。国家实行幼儿园教师资格制度，建立专门的资质标准、准入许可、培养培训规范、表彰奖励制度、职称职务序列和标准。三是成就一个有吸引力的职业。合理规划幼儿园教师编制、工资收入和福利待遇。幼儿园教师要有令人羡慕的收入和待遇，要能吸引有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的年轻一代优先选择这个职业，终身从教。

    期待通过学前教育的立法和实施，使我国学前教育公共财政投入有更大更有力的保障、幼儿园教师地位待遇有更全面更好的体现、普惠性资源有更好更快的发展，过度逐利有更严格更有效的“紧箍咒”，进一步促进学前教育事业普及普惠安全优质发展。

    （作者系中国教育学会副会长）

明确和落实政府责任是《学前教育法》的根本规约

刘颖

    政府是实现学前教育事业和儿童发展的关键主体，政府义务的实现情况影响其他主体义务履行和权利获得。学前教育立法的重要任务之一就是明确和落实政府责任。日前面向大众公开征求意见的《学前教育法草案（征求意见稿）》很好地回应了这一诉求。

    明确政府责任是学前教育立法的国际经验

    近几十年来，世界主要国家和地区政府对学前教育的重视程度在不断提升，越来越多的国家和地区通过立法确立政府发展学前教育的职责。例如，美国的《不让一个儿童落后法》规定了联邦政府对包括学前班在内的K-12年级公立学校教育的宏观调控目标。韩国的《幼儿教育法》明确指出，国家和地方政府与监护人一起对幼儿负有良好教育的责任，并特别申明了中央政府教育部门对全国学前教育发展编制规划的职责。而且，多个国家的法律条文都明确了政府财政投入职责。英国每年的《拨款法》将中央财政预算中用于学前教育的预算支出单列。美国大多数用于学前教育和保育的经费（除税式支出外）都有专门的成文法立法规定。如《儿童保育与发展专款》就有专门的拨款法，对今后五个财年每年的拨款额度、管理机构及其职责、拨款流程及要求等都做了明确规定。

    明确和落实政府责任是我国学前教育事业发展的关键

    从我国学前教育发展进程来看，学前教育事业发展无序、公众需求难以得到满足的地区，往往出现政府职能的缺位和错位。20世纪80年代以后，一些地方政府以学前教育为非义务教育为名，推卸发展学前教育责任，出现了甩包袱、减投入、将幼儿教育推向市场的做法。政府缺乏对学前教育的系统管理、缺少财政经费的投入，导致幼儿园从举办到质量都存在失范现象，公办幼儿园数量少，大部分幼儿园办园成本由家长承担，入园难、入园贵问题日益突出。政府错位则体现为一些政府行为偏离了推进学前教育事业健康发展的方向，偏离了促进学前教育公益普惠的宗旨。又或者各级政府权责不明，事权与财权不匹配，影响地方发展学前教育的意愿和能力。政府职责不明确、政府责任约束机制不健全是造成政府职责不到位的重要原因。明确和落实政府责任将为学前教育事业持续健康发展提供根本保障。

    落实政府责任，关键在于落实统筹、规划、投入等责任

    《草案》针对当下学前教育发展的关键问题，泰安一对一强化了政府发展学前教育的责任，明确政府责任不仅指政府投入，还包括统筹、规划、投入、举办、监管等一系列职责，同时明确了从中央到地方各级政府的职责。

    首先，彰显教育公平的价值追求，强化政府统筹发展职责。公平正义是学前教育立法应有的价值追求，世界主要国家或地区多通过立法确立每名儿童平等接受学前教育的权利、将学前教育公共资源向弱势倾斜，以实现学前教育公平。

    公平价值的彰显有赖于政府统筹发展职责的落实。当前，我国学前教育发展仍存在明显的地区、城乡差异。以师幼比这一国际通行的质量结构指标为例，2018年，我国城区幼儿园专任教师与在园幼儿数的比值已提高到1∶14.41，但在镇区和乡村，比值分别为1∶19和1∶26。从地区差异看，东部及东北地区幼儿园师幼比相对更合理，最高的省份为1∶11.59，而中部及西部地区，师幼比较低，最低的省份为1∶24.57。生均财政性学前教育经费同样存在较大差异。2017年我国各省份生均财政性学前教育经费最大值与最小值的差异为19800元/每生，基尼系数为0.379，生均财政投入地区差异较大。

    因此，《草案》进一步强化了国务院、省市人民政府统筹学前教育发展，缩小城乡、区域差距，支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展学前教育的职责。尤其是强调国务院和省、自治区、直辖市人民政府统筹安排学前教育资金，重点扶持农村地区、革命老区、边疆地区、民族地区和贫困地区发展学前教育。同时，《草案》还要求省市人民政府要统筹学前教育工作，强化政府在健全机制、经费保障、资源和政策供给等多方面的统筹职能。

    其次，树立全局意识和长远目标，强化发展规划和布局规划职责。2010年以来，各地学前教育事业迅速发展就部分得益于各级政府出台的发展规划，如学前教育三年行动计划等。这些规划的制定依据本地区人民群众的需求和社会经济发展水平，依循国内外学前教育事业发展规律，为事业发展指明了目标、方向和路径。《草案》总结了这一经验，明确了政府制定学前教育事业发展规划的职责。

    同时，当前学前教育资源尤其是普惠性学前教育资源存在总量不足、结构性短缺等问题。随着城镇化推进和二孩入园高峰的到来，学前教育资源在新增人口聚集的新建小区、城乡接合部等地较为紧张。此外，由于并未将普惠性幼儿园纳入城市公共管理和公共服务设施统一规划，普惠性幼儿园用地难以保障，还出现了园所办园偏离公共服务属性等诸多问题。因此，继《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》之后，《草案》进一步强调了地方政府的幼儿园布局规划职责，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，这将有利于解决普惠性学前教育资源短缺、流失等问题。

    再其次，提供事业发展的经费保障，强化政府为主的投入职责。政府主导学前教育发展的关键在于投入。建立财政投入为主的投入机制，强化政府的财政投入职能，是《草案》在综合考量我国学前教育发展的现实问题、学前教育事业发展规律、家长和政府分担能力、成本分担原则后做出的理性决策。尽管2010年以后，我国学前教育财政投入迅速增长，但2017年，我国学前教育成本的财政分担比例（48.02%）尚未达到一半，难以支持学前教育普惠优质发展。

    其一，政府投入为主是国际学前教育发展的经验。2016年，几乎所有OECD（经济合作与发展组织）国家公共投入都占到了学前教育总投入的一半以上，平均分担水平为总投入的83%。政府投入为主的国家或地区，事业发展较为稳定，学前儿童公平的入园机会得到保障。其二，政府投入为主也是基于分担能力的现实考量。2017年，我国已有11个省级行政区学前教育公共分担比例超过55%，15个省级行政区公共分担比例超过50%。而学前教育体制与机制改革课题组调查发现，家长希望自身分担比例控制在35%以内。其三，政府投入为主是符合成本分担收益原则的决策。国际上很多追踪研究都发现，社会从高质量学前教育投入中获得的利益远高于个人受益。本着谁受益谁负担的原则，立法应明确政府为主的投入机制。

    最后，提升政府治理能力和水平，开展学前教育成本核算。《草案》还强化了政府的学前教育管理职能，对政府的治理能力和治理水平提出了更高要求。以确定财政补助标准为例，过去更多是基于政府意愿及园所诉求，缺失成本核算这一关键步骤，补助和收费都可能是一笔糊涂账。既可能出现经费不足以支撑幼儿园健康运转的状况，也可能产生公共资源浪费。办园成本核算能较为有效、真实地反映举办、运行幼儿园的资源消耗量，将其作为制定财政补助标准的依据，能支持科学有效决策，确保公共资源发挥最佳效用。因此，《草案》强调了“地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例”。

    （作者单位：南京师范大学）

依法维护教师待遇和专业发展是全社会的责任

江夏

    幼儿园教师的待遇和专业发展是教师权益的重要内容，也是此次学前教育立法的重要内容。只有提升幼儿园教师待遇，充分促进其专业发展，才能真正增加幼儿园教师职业吸引力，推进整个学前教育事业发展。

    幼师权益保障是学前教育立法重中之重

    办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大做出的重大决策部署。要真正实现学前教育普及普惠安全优质发展，高素质专业化的幼儿园教师队伍不可或缺。但从当前学前教育发展的实际状况来看，幼儿园教师队伍建设仍显滞后，数量尚不充足，结构仍不合理，整体素质和科学保教能力还有待提高，专业化水平还难以适应人民群众对优质学前教育的期望。

    这些困难背后凸显出当前幼儿园教师职业吸引力不足的现实问题，而这一问题归根结底是幼儿园教师的基本权益尚未得到有效保障所引发的。按照《中华人民共和国教师法》规定，教师享有教育教学、学术交流、职称评定、获取报酬与休假、参与管理、参加进修等权利，但从幼儿园教师的现状来看，教师待遇不仅整体偏低，部分公办园非在编教师和民办园教师，甚至在劳动关系认定和社会保险缴纳等方面都难以获得保障。此外，由于编制不足，当前幼儿园中还存在较严重的“同工不同酬”问题，而非在编教师与民办园教师在进修培训、职称评定等方面的权益也存在保障不力的问题，影响了教师队伍的稳定和专业发展的积极性。

    因此，保障幼儿园教师的基本权益应成为学前教育立法的重要内容。

    待遇提升是幼师权益保障的核心，需立法强力维护

    只有做好“保待遇”，让教师过上有尊严的生活，才能进一步提门槛、提要求，支持教师全身心投入到工作中。因此，待遇提升是幼儿园教师权益保障的核心，需要立法强力维护。

    首先，应立法保障幼儿园教师的总体待遇水平。目前，我国幼儿园教师平均工资水平不仅与国家公务员存在较大差距，与中小学教师也存在一定差距。偏低的教师待遇严重影响师范生职业选择，造成优秀生源不愿报考学前教育专业，不愿从事幼儿园教师工作。部分幼儿园在师资紧缺的情况下，不断降低教师招聘门槛，严重影响园所质量。

    同时，偏低的教师待遇也拉低了幼儿园教师的专业地位，使其工作价值得不到社会承认，更遑论专业发展。

    因此，立法应要求国家制定公办园教职工基本编制标准，地方人民政府按照规定核定教师编制，及时补充公办园教师，并将公办园教师工资纳入财政保障体系。此外，在普惠性民办园生均财政补助标准落实的基础上，也应要求民办园参照当地公办园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准。

    其次，应立法保障幼儿园教师劳动关系确认和社会保险足额缴纳权益。一些幼儿园不与教师签订劳动合同，不为教师缴纳社会保险，这意味着教师在患病、失业、年老、生育等情况下将无法获得补偿和帮助。在教师与幼儿园发生劳动争议时极易造成园所推卸责任，使教师权益保障落空，严重影响幼儿园教师队伍的稳定性。因此，在立法中应明确规定幼儿园要与教职工签订聘用或劳动合同，并报主管教育行政部门备案，幼儿园在保障教师工资待遇的同时，应依法缴纳社会保险。

    再其次，应立法保障幼儿园教师同工同酬的权利。我国幼儿园教师缺编现象严重，公办园中还存在大量非在编教师，现有待遇水平与教师所属身份密切相关，编内外人员工资待遇差距明显。同工不同酬在事实上造成了教师群体内部的不公平，挫伤了低薪酬教师工作的积极性。要解决这一问题，需要进一步增加财政投入，并通过立法强调制定并落实公办园生均财政拨款标准和生均公用经费标准，从根本上解决幼儿园办园经费短缺问题，打破在编与非在编教师身份差距，并赋予幼儿园一定的自主权来统筹解决教师待遇问题。

    专业发展是幼师质量提升内在要求，需立法大力支持

    幼儿园教师作为专业人员，专业发展贯穿于整个职业生涯。只有通过不断学习、实践与反思，教师才能提升专业能力，从而应对幼儿教育对象及教育情境的复杂性。此外，从我国幼儿园教师队伍的现状来看，受限于较低的待遇，职业吸引力不足，幼儿园教师学历结构有待进一步提升。2019年仍有17.27%的专任教师为高中及高中阶段以下毕业，本科及本科以上学历仅占整个幼儿园专任教师的24.24%，亟须通过多层次、多渠道的在职培训来支持其专业发展。

    作为幼儿园师资质量提升的内在要求，专业发展既是幼儿园教师的职责，也是其重要权利，可被看作是教师的“发展型待遇”，需要立法从制度上加以保障。

    首先，应立法保障幼儿园教师参加专业培训与学习的权利。目前从国家到地方，各级各类培训机会日益增多，但对部分民办园教师及公办园非在编教师而言，专业发展机会仍相对较少。此外，受限于资金、人员等因素，中西部农村地区幼儿园教师专业发展机会也相对不足。因此，一方面，立法应强调地方政府教育行政部门要制定相应的培训规划，建立培训支持服务体系，为幼儿园教师提供更多的专业学习机会；另一方面，要增加财政投入，规范幼儿园办园经费使用，保障一定比例的培训经费开支，使教师参加培训与学习的权利得到落实。

    其次，应立法保障幼儿园教师职称评定权利。职称评定作为教师专业能力评价的一种方式，是促进教师专业发展的重要激励手段。职称是教师专业水平的一种体现，关系到教师的职业尊严和职业荣誉感，也与教师待遇密切相关。截至2019年，我国幼儿园专任教师中仍有75.73%的教师未评职称，高级职称比例仅为0.83%，说明有相当数量的幼儿园教师在职称晋升方面面临着制度性困境。很长一时间，幼儿园教师职称评定缺乏独立标准和任职条件，不利于幼儿园教师专业发展。因此，在学前教育立法中应强调制定符合学前教育专业特点与要求的幼儿园教师职务评审标准，并保障幼儿园教师在职称评定方面享有与中小学教师同等待遇。